В процессе принятия и исполнения бюджета большое значение приобретает сбалансированность доходов и расходов. Если доходы превышают расходы, то возникает профицит. Но чаще всего расходы превышают доходы. В таком случае возникает дефицит.

Дефицит бюджета обусловлен разными причинами. В одних случаях государство может сознательно идти на увеличение дефицита бюджета. В частности, в целях стимулирования экономической активности и совокупного спроса в период спада производства правительство может принять специальные решения, направленные на увеличение уровня занятости (например, финансирование программ по созданию новых рабочих мест) или существенно снизить налоги. В итоге увеличиваются расходы бюджета или снижаются его доходы, возникает дефицит. Но этот дефицит сознательно создан государством. Такой дефицит называется структурным дефицитом.

В отличие от структурного циклический дефицит в меньшей степени зависит от сознательной бюджетно-налоговой политики государства. Он обусловлен общим спадом производства, который происходит на стадии кризиса и является результатом циклического развития экономики. В условиях спада производства снижаются налоги, доходы государства, а значит, возникает дефицит.

Выделяют также активный и пассивный дефициты. Активный дефицит возникает в результате превышения расходов над доходами, а пассивный – в результате снижения налоговых ставок и прочих поступлений, что является следствием замедления темпов экономического роста, недоплат и т. п.

Различают краткосрочную и долгосрочную несбалансированность бюджета. Несбалансированность имеет краткосрочный характер, если превышение расходов над доходами ограничивается рамками одного финансового года и является отражением изменений макроэкономической ситуации по сравнению с той, в которой составлялся бюджет. Это происходит главным образом из-за отсутствия необходимого опыта макроэкономического прогнозирования, недостаточного учета возможного изменения целого ряда обстоятельств. Например, сокращение объемов поступлений в бюджет может произойти в результате падения экспортных цен, сокращения объемов производства ниже предусмотренного уровня, сдвигов в структуре спроса на изготавливаемую продукцию и снижение ее конкурентоспособности. Увеличение дефицита государственного бюджета может быть также вызвано неожиданно резким ростом государственных расходов в связи с ростом уровня инфляции сверх предусмотренной величины, расширением трансфертных платежей в сочетании с введением налоговых льгот, что является весьма популярной мерой перед очередными выборами.

Долгосрочная несбалансированность бюджета связана с увеличением разрыва между государственными расходами и доходами на протяжении ряда лет и обусловлена причинами, которые носят более устойчивый характер. Так, в большинстве развитых стран на протяжении последних 15 лет наблюдается устойчивая тенденция к росту дефицита национальных бюджетов. Это обусловлено следующими факторами:

1) увеличение числа социальных выплат, а значит, социальной нагрузки на бюджет;

2) неблагоприятная демографическая ситуация, связанная со старением населения, в результате чего увеличиваются расходы на выплату пенсий, ассигнования на здравоохранение и т. п.;

3) либерализация налогового законодательства и как следствие этого снижение величины налоговых ставок (без соответствующей корректировки государственных расходов);

4) возрастание объема внешней задолженности.

В целом состояние государственного бюджета определяется тремя основными факторами:

1) долгосрочной тенденцией в динамике налоговых поступлений и государственных расходов;

2) стадией экономического цикла, в которой находится экономика в рассматриваемый период;

3) текущей политикой государства в области бюджетных расходов и доходов.

Очень часто, особенно в нашей стране и в других странах, происходит искусственное либо завышение, либо занижение истинной величины бюджетного дефицита.

Так, искусственное занижение дефицита бюджета может осуществляться с помощью следующих инструментов:

1) «налоговой амнистии», которая позволяет налогоплательщикам, ранее уклонявшимся от уплаты налогов, внести за один раз всю сумму, равную определенной части общего налогового сбора;

2) мероприятий по сбору просроченных налоговых платежей;

3) введением временных или добавленных налогов;

4) отсрочками выплат заработной платы работникам государственного сектора;

5) отсрочкой обязательной индексации заработной платы в соответствии с динамикой уровня инфляции;

6) распродажей государственных активов;

7) наличием скрытого дефицита, обусловленного квазибюджетными расходами. К числу последних относят централизованные кредиты, предоставляемые на льготных условиях Центральным банком. Кроме того, Центральный банк может финансировать отдельные операции, связанные с госдолгом, покрывать убытки от мероприятий по стабилизации обменного курса валюты, рефинансировать сельское хозяйство и т. п. В результате этого растут убытки ЦБ и усиливается инфляция, а дефицит не растет.

Искусственное завышение размеров дефицита государственного бюджета может происходить в результате следующих обстоятельств. Во-первых, при оценке величины государственных расходов не всегда учитывается амортизация в государственном секторе экономики. Во-вторых, важной статьей государственных расходов является обслуживание государственного долга. Однако очень часто величина процентных выплат по долгу завышается за счет инфляционных выплат. При высоких темпах инфляции, когда различия в динамике номинальных и реальных процентных ставок весьма значительны, это завышение государственных расходов может быть весьма существенным. Возможны даже ситуации, когда номинальный (официальный) дефицит и государственный долг растут, а реальный дефицит и долг снижаются, что существенно затрудняет оценку проводимой правительством политики. Поэтому при измерении бюджетного дефицита обязательно необходима поправка на инфляцию. С учетом этой поправки определяют реальный бюджетный дефицит, который представляет собой разницу между номинальным дефицитом и величиной процента по государственному долгу, умноженной на темп инфляции. Общий дефицит бюджета за вычетом инфляционной части процентных платежей представляет собой операционный дефицит.

Считается, что само по себе наличие дефицита бюджета еще не является сигналом экономического неблагополучия. Очень часто дефицит рассматривается как важный инструмент экономической политики государства, прежде всего макроэкономического регулирования. Умелое обращение с этим инструментом позволяет государству решить достаточно широкий круг экономических и социальных проблем. Однако необходимо иметь в виду, что длительная несбалансированность бюджета может оказывать негативное воздействие на размеры совокупного спроса и доходы, уровень цен, состояние платежного баланса. Поэтому стратегической целью для любого государства, безусловно, является сбалансированный бюджет.

Существуют разные представления о том, как и на протяжении какого времени следует добиваться сбалансированности бюджета. Так, согласно теории ежегодно балансируемого бюджета, которая была широко распространена в качестве теоретической основы государственной политики большинства развитых стран до 30-х гг. ХХ в., следует добиваться равенства доходов и расходов государства ежегодно. Это, по мнению сторонников данной теории, позволяет национальным правительствам проводить более ответственную политику. Государство живет по средствам, не накапливает долги, не провоцирует инфляцию. Если происходит снижение доходов, то государство должно либо увеличивать налоги, либо снижать расходы. В условиях, когда увеличиваются денежные доходы, государство должно действовать прямо противоположно, т. е. снижать налоги либо увеличивать расходы. В настоящее время этой теории на практике придерживаются ограниченное число стран, главным образом страны с развивающейся и переходной экономикой.

В большинстве развитых стран широкое распространение в практике государственного регулирования экономики получила теория циклического балансирования бюджета. Основы этой теории были заложены Дж. Кейнсом в 30-е гг. Именно кейнсианская теория отвергла необходимость ежегодно сбалансированного бюджета. Она фактически легализовала бюджетные дефициты для стимулирования экономики. Суть теории циклического балансирования бюджета состоит в том, что во время экономического спада для стимулирования экономического роста государство обязано сократить налоги и увеличить расходы. Государство должно компенсировать резкое падение спроса и воспрепятствовать уменьшению государственных расходов. При этом неизбежно возникнет дефицит бюджета. В течение фазы экономического подъема государство рассчитывается по долгам за счет повышенных ставок налогообложения или за счет увеличения налоговых поступлений вновь заработавших предприятий. Таким образом, к концу экономического цикла бюджет становится сбалансированным. Балансирование осуществляется на протяжении цикла: избыток бюджетных средств в фазе подъема компенсирует бюджетный дефицит в фазе кризиса.

При этом большая роль отводится «встроенным стабилизаторам» (прогрессивная система налогообложения, трансфертные платежи государства – социальные выплаты, пособия по безработице и др.). С их помощью размер совокупного спроса способен автоматически снижаться или расширяться в зависимости от фазы цикла в противоположном движению конъюнктуры направлении. Например, при спаде деловой активности в результате снижения совокупного дохода происходит автоматическое сокращение налоговых поступлений и увеличение определенных видов трансфертных платежей, что приводит к образованию циклического дефицита и частично компенсирует сокращение совокупного спроса. В условиях подъема экономики происходит обратное – увеличиваются налоговые платежи, сокращаются трансфертные платежи.

В рамках многих современных теорий, в частности теории компенсирующегося бюджета, считается невозможным, да и не нужным добиваться его сбалансированности. Если учитывать, что в современных условиях действуют устойчивые факторы, увеличивающие дефицит бюджета, то необходимо более полно использовать государственный кредит как законный источник доходов бюджета. Именно государственный кредит, по мнению представителей этой теории, способен не только компенсировать разрыв доходов и расходов, но и притянуть на себя излишнюю часть сбережений и инвестировать ее в экономику.

В большинстве стран с развитой рыночной экономикой правительство стремится балансировать бюджет в более долгосрочной перспективе – на циклической или функциональной основе. В условиях неустойчивой экономики, когда ситуация в целом менее предсказуема, правительство вынуждено ежегодно балансировать бюджет. Поэтому не случайно в Бюджетном кодексе РФ отмечается, что федеральный, региональный или местный бюджет не могут быть приняты с профицитом или дефицитом, должна осуществляться ежегодная балансировка бюджета. Это, конечно, менее эффективный способ, поскольку он ведет к снижению степени встроенной стабильности экономики, вызывает частые колебания налоговых ставок, снижает инвестиционную активность, а также эффективность распределения доходов. Однако в некоторой степени он оправдан, поскольку в условиях неустойчивой экономики ситуация является менее предсказуемой.

В России в соответствии с Бюджетным кодексом РФ Государственная Дума может принять только сбалансированный бюджет. Поэтому наряду с доходными статьями федеральный бюджет должен включать дефицит в качестве балансирующей статьи. В то же время в расходной части бюджета выделяется специальная статья «Расходы по обслуживанию и погашению государственного долга». Этим российская бюджетная практика отличается, например, от американской. В США бюджет может приниматься с дефицитом, т. е. он изначально не является сбалансированным. При этом источники погашения долга, так же как и доходы по выданным кредитам, поступающие в счет погашения долга, вынесены за рамки бюджета.

В России в случае, если обнаруживается профицит, необходимо:

• сократить привлечение доходов от продажи государственной или муниципальной собственности (для федерального бюджета – сократить привлечение доходов от реализации государственных запасов и резервов);

• предусмотреть направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств;

• увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней;

• сократить налоговые доходы.

Существует такое понятие, как первичный профицит, который означает превышение доходов над расходами без учета расходов на обслуживание государственного долга.

В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом необходимо определить источники финансирования дефицита бюджета.

Источники финансирования дефицита различаются по уровням бюджетной системы. Так, источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:

1) внутренние источники:

• кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ;

• государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

• бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

• поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;

• поступления от приватизации организаций, находящихся в государственной собственности;

• поступления от продажи государством принадлежащих ему акций организаций;

• поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней;

2) внешние источники:

• государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

• кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставляемые в иностранной валюте.

Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ и местного бюджета могут быть только внутренние источники. До 2001 г. для покрытия дефицита бюджетов субъекты РФ и муниципалитеты имели право привлекать внешние займы. Но это негативно отразилось на общей величине государственного долга. Так, после 1997 г., когда регионы впервые получили право самостоятельного размещения внешних займов (до этого внешние заимствования могли осуществляться ими только в случае принятия специального указа Президента), только за один 1998 г. четырьмя крупнейшими регионами – Москвой, Санкт-Петербургом, Свердловской и Нижегородской областями – было размещено еврооблигаций на 1,2 млрд дол. В последующие годы намечалось размещение новых внешних займов более чем 10 регионами на сумму свыше 3,5 млрд дол. Таким образом, за относительно небольшой срок суммы задолженности регионов настолько возросли, а реальные возможности их погасить были столь малы, что было принято решение о запрещении субъектам РФ и муниципалитетам самостоятельно заниматься внешними заимствованиями.

Для финансирования дефицита бюджета субъекты РФ и муниципальные образования могут привлекать только внутренние источники в следующих формах:

• государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ или муниципального образования;

• бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

• кредиты, полученные от кредитных организаций;

• поступления от продажи имущества, находящегося в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности;

• поступления от приватизации организаций, находящихся в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности. Бюджетным кодексом РФ установлены предельные размеры дефицита бюджетов разных уровней. Так, размер дефицита федерального бюджета на очередной финансовый год не должен превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.

Размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 15 % объема доходов его бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Если в Законе о бюджете утвержден размер поступлений от продажи имущества, предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ может превышать эту сумму, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.

Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10 % объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального и регионального бюджетов. Причем поступления из источников финансирования дефицита местного бюджета могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение муниципального долга.

Если в качестве источника сокращения дефицита регионального или местного бюджетов рассматривается продажа имущества, то, согласно Бюджетному кодексу РФ, предельный размер дефицита соответствующих бюджетов может превышать указанные ограничения, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.

В большинстве стран, в том числе и в России, используются следующие основные способы финансирования бюджетного дефицита:

1) кредитно-денежная эмиссия (монетизация);

2) долговое финансирование (внутреннее и внешнее);

3) увеличение налоговых поступлений в госбюджет, а также доходов от приватизации, продажи госимущества.

Последний, третий способ вряд ли можно отнести к способам, используемым исключительно для финансирования дефицита бюджета. Он широко применяется и просто в целях пополнения доходов бюджета. Поэтому к собственно источникам финансирования дефицита бюджета в большей степени относятся первый и второй способы.

Монетизация как способ сокращения дефицита бюджета представляет собой увеличение количества денег в обращении (в том числе за счет банковского финансирования). Хотя этот способ используется государством очень редко, в исключительных случаях, поскольку он является чисто инфляционным, однако его не стоит исключать из арсенала методов финансирования дефицита бюджета[21].

При монетизации увеличивается количество денег в обращении, темпы роста денежной массы существенно превосходят темпы роста реального ВВП, что приводит к повышению среднего уровня цен. При этом все экономические агенты платят своеобразный инфляционный налог и часть их доходов перераспределяется в пользу государства через возросшие цены. У государства образуется дополнительный доход – сеньораж, т. е. новый доход от печатания денег.

Монетизация дефицита госбюджета может не сопровождаться непосредственно эмиссией наличных денег, а осуществляться в других формах. Например, в виде расширения кредитов Центрального банка государственным предприятиям по льготным ставкам или в форме отсроченных платежей. В последнем случае Правительство покупает товары и услуги, не оплачивая их в срок. Если отсроченные платежи накапливаются в отношении предприятий государственного сектора, то они нередко финансируются Центральным банком или же накапливаются, увеличивая общий дефицит государственного бюджета. Поэтому хотя отсроченные платежи, в отличие от монетизации, официально считаются неинфляционным способом финансирования бюджетного дефицита, на практике это разделение оказывается весьма условным.

Монетизация оказывается достаточно рискованным способом финансирования дефицита бюджета, поскольку может оказывать отрицательное воздействие на состояние платежного баланса. Это связано с тем, что в результате монетизации происходит рост предложения денег и на руках у населения накапливается избыток наличных денег. Он неизбежно порождает увеличение спроса на отечественные и импортные товары, а также на различные финансовые активы, включая зарубежные. Это, в свою очередь, приводит к росту цен и создает давление на платежный баланс. Если платежный баланс становится отрицательным, то это не уменьшает дефицит федерального бюджета, а, наоборот, ведет к его увеличению. Более того, это отрицательно влияет на курс национальной валюты – происходит ее частичная девальвация. Механизм восстановления равновесия платежного баланса в этих условиях основан на «связывании» избыточного денежного предложения при помощи продажи на валютном рынке части официальных резервов Центрального банка, что позволяет стабилизировать денежный рынок в целом.

Монетизация дефицита государственного бюджета вызывает тем меньшее повышение уровня инфляции в стране, чем более открытой является экономика и чем больше валютных резервов Центральный банк может истратить на поддержку относительно фиксированного обменного курса национальной валюты и восстановление платежного баланса. При этом рост инфляции в результате монетизации бюджетного дефицита оказывается более значительным в режиме гибкого валютного курса, хотя расходы официальных валютных резервов при этом уменьшаются. В наибольшей степени инфляция возрастает в условиях абсолютно свободных колебаний валютного курса, за счет которого восстанавливается равновесие денежного рынка. В последнем случае уровень официальных валютных резервов Центрального банка остается практически неизменным.

Негативные инфляционные последствия монетизации бюджетного дефицита могут быть смягчены мерами жесткой кредитно-денежной политики. Если Центральный банк сокращает кредитные возможности коммерческих банков (обычно это осуществляется посредством увеличения нормы резервов или учетной ставки процента) одновременно с расширением кредитов государственному сектору на финансирование бюджетного дефицита, то внутренние рыночные ставки возрастают, сдерживая экономическую активность. В результате этого частные инвестиции и чистый экспорт сокращаются и инфляция уже не оказывает такого негативного воздействия на состояние платежного баланса.

Денежная эмиссия может быть неинфляционной только при значительных темпах экономического роста, поскольку растущая экономическая активность сопровождается увеличением спроса на деньги, который и поглощает часть дополнительной денежной массы. Но при этом большое значение приобретает воздействие таких факторов, как инфляционные ожидания, размер денежной базы и предпочтения экономических агентов.

В целом монетизация может быть использована как способ решения проблемы дефицита госбюджета. Однако необходимо иметь в виду, что это небезопасный для экономики способ. Национальными правительствами он обычно используется в исключительных случаях, когда, например:

1) имеется значительный внешний долг, что исключает льготное финансирование дефицита бюджета из внешних источников;

2) возможности внутреннего долгового финансирования практически исчерпаны;

3) валютные резервы Центрального банка истощены, в силу чего регулирование платежного баланса остается первостепенной задачей;

4) экономика способна выдержать высокую инфляцию, а граждане уже привыкли к постоянному росту цен.

Если же правительство все-таки избирает эмиссионный способ бюджетного финансирования, то Центральному банку необходимо в первую очередь ввести ограничения (лимиты) кредитования государственных предприятий и организаций. В противном случае может возникнуть риск полного вытеснения частного сектора с кредитного рынка и произойти падение инвестиционной активности. Необходимо также постоянно держать под контролем уровень инфляции, следить за состоянием платежного баланса.

Менее болезненным и более управляемым способом решения проблемы дефицита государственного бюджета является долговое финансирование. В результате долгового финансирования дефицит бюджета покрывается за счет займов, осуществляемых государством как внутри страны, так и за ее пределами. На основании этого формируется внешний и внутренний долг государства.

В разных направлениях экономической мысли по-разному относятся к долговому финансированию. Так, представители неоклассического направления, начиная с А. Смита, негативно относятся к долговому финансированию. Они считают, что А. Смит был прав, когда говорил, что дефицитное финансирование – это «улица с односторонним движением, вступив на которую однажды нельзя повернуть обратно»[22]. В результате долгового финансирования уменьшается богатство нации, усугубляется налоговое бремя, что препятствует накоплению капитала.

Современные монетаристы (М. Фридмен, Ф. Кейтен и др.) считают, что если государство финансирует свои потребности за счет займов на рынке капитала, то это ведет к увеличению процентной ставки, а значит, к вытеснению частных инвестиций и резкому сокращению инвестиций. Кроме того, через государственный долг происходит перекладывание экономического бремени на будущие поколения, когда за счет налоговых поступлений в будущем граждане будут вынуждены расплачиваться по долгам государства.

Представители кейнсианского направления, напротив, считают, что в государственных заимствованиях нет ничего страшного. Благодаря им осуществляется распределение налогового бремени во времени, что не так уж плохо, поскольку результатами таких заимствований могут пользоваться несколько поколений, поэтому они и должны нести бремя по их возмещению. Государственный долг выступает как источник мобилизации дополнительных ресурсов и увеличения финансовых возможностей, поэтому государственные займы могут являться важным фактором ускорения темпов социально-экономического развития.

Объективная необходимость использования долгового финансирования для удовлетворения потребностей общества обусловлена сегодня многими факторами, прежде всего увеличением расходов государства. Проведение активной социальной политики, обеспечение обороноспособности, международная деятельность и т. п. требуют от государства постоянного увеличения бюджетных расходов. Между тем доходы государственного бюджета всегда ограничены возможностями налогообложения. В этом смысле государственный кредит помогает ослабить противоречие между все увеличивающимися потребностями общества и ограниченными средствами государства.

Применение государственных займов для финансирования дополнительных государственных расходов определяется также значительно меньшими их негативными последствиями для экономики по сравнению, например, с дополнительной эмиссией. С другой стороны, практика долгового финансирования является политически более благоприятной для правительства, чем повышение налогов. В странах, где дефициты бюджета запрещены и финансирование через эмиссионный банк также недопустимо, доходная часть государственного бюджета может финансироваться только через налоги. Но увеличение налогов всегда негативно воспринимается гражданами, мнение которых для правительства является небезразличным, особенно во время выборов. Поэтому посредством кредитного финансирования правительство может значительно увеличить свои расходы, не усиливая столь непопулярное налоговое бремя. Это, кстати, и объясняет тот факт, почему в последнее время кредитное финансирование стало одним из популярных инструментов экономической политики в большинстве развитых стран, задолженности которых в последние два-три десятилетия значительно возросли.

Долговое финансирование может стимулировать экономический рост. Увеличивая свои расходы за счет займов, государство тем самым предъявляет спрос на инвестиционные и потребительские товары. При этом начинает действовать положительный эффект мультипликатора, оказывая стимулирующее влияние на другие отрасли хозяйства и занятость.

Вместе с тем надо иметь в виду, что совокупный объем государственной задолженности не может быть слишком высоким. В противном случае государственный долг становится трудно управляемым. Увеличение государственных расходов осложняет проблему контроля будущих дефицитов, а постоянно растущие процентные выплаты по государственному долгу существенно ограничивают возможность применения правительством бюджета в качестве стабилизационного рычага воздействия на экономику. При этом внешняя задолженность может стать серьезным фактором не только экономического, но и политического значения. Непомерно высокие выплаты из государственного бюджета по долгам отвлекают средства от финансирования социальных, экономических, оборонных и прочих программ правительства.

Важным средством увеличения финансовых возможностей государства выступает государственный кредит, который является вторым после налогов методом финансирования расходов бюджета.

Государственный кредит представляет собой совокупность экономических отношений, возникающих между государством, с одной стороны, юридическими и физическими лицами – с другой, при которых государство выступает в качестве заемщика, кредитора и гаранта.

Чаще всего государство выступает как заемщик, когда привлекает денежные средства у кредитных организаций, иностранных государств или частных лиц. В таком случае количество денежных средств, сосредоточенных в руках государства, увеличивается. Реже государство выступает как кредитор, т. е. предоставляет деньги взаймы. Результатом такого рода отношений является сокращение количества денег, которыми располагает государство. Если же государство выступает как гарант, т. е. берет на себя ответственность за погашение займов или выполнение обязательств третьими лицами, то количество денежных средств, которыми располагает государство, не меняется. Однако если должник не смог в срок и в полном объеме рассчитаться со своими кредиторами, то государство как гарант будет вынуждено расплатиться за него. В таком случае расходы государственного бюджета, а значит, его дефицит могут увеличиться.

Государственный кредит представляет собой важное звено финансовой системы, обслуживающее прежде всего централизованные фонды денежных средств. Будучи элементом государственных финансов, государственный кредит соединяет в себе черты финансовой и кредитной категорий.

Государственный кредит предоставляется на возвратной, платной, срочной основе, имеет целевой характер и материальное обеспечение. Все эти характеристики роднят его с традиционными видами банковского и коммерческого кредита. Однако государственный кредит имеет ряд особенностей. В отличие от банковского кредита государственный кредит:

1) предоставляется главным образом на покрытие дефицита бюджета, в то время как банковский кредит предоставляется для финансирования текущих нужд хозяйствующих субъектов;

2) привлекая средства хозяйствующих субъектов и граждан, государственный кредит выступает как вторичное перераспределение национального дохода;

3) обеспечивается всем имуществом, находящимся в собственности государства, составляющем государственную казну. Поэтому государственный кредит является более надежным для кредиторов видом кредитования;

4) не имеет строго целевого характера использования, тогда как средства, заимствованные у кредитных организаций, могут быть использованы только на определенные цели;

5) сокращает количество денег в обращении. Банковский кредит может, наоборот, быть причиной появления избыточной денежной массы;

6) погашение государственного кредита осуществляется за счет налогов или новых займов. Для банковского кредита источником погашения являются денежные средства хозяйствующих субъектов;

7) находит свое непосредственное выражение в формировании внутреннего и внешнего долга.

Государственный кредит, прежде всего государственные займы, так же как и налоги, является важным источником доходов бюджета. Однако налоги и займы играют в бюджетном процессе разную роль.

Налоги носят принудительный характер, они безвозвратно уплачиваются государству, представляют собой одностороннее движение стоимости и не требуют дополнительных расходов по возмещению.

Займы, напротив, чаще всего не являются принудительными. Исключение составляют лишь отдельные случаи принудительного их размещения, как это было, например, в СССР в 40—50-е гг. Заимствованные средства не безвозвратно предоставляются государству, они подлежат возврату, и по этим средствам выплачивается определенный процент. Поэтому займы, в отличие от налогов, могут увеличивать государственные расходы. Кроме того, займы, будучи платными, уже не могут быть отнесены к одностороннему движению стоимости. Они предполагают встречное движение стоимости в виде процента и могут свободно обращаться на рынке.

Государственный кредит выполняет две основные функции – фискальную и регулирующую.

Посредством фискальной функции осуществляется формирование централизованного денежного фонда, и в доход государства поступают дополнительные средства. Эти средства могут быть использованы как для финансирования расходов государства, так и для погашения дефицита бюджета.

Посредством фискальной функции денежные ресурсы перераспределяются между федеральным бюджетом, международными финансово-кредитными организациями, юридическими и физическими лицами, а также бюджетами разных уровней.

При этом происходит своеобразное распределение налогового бремени во времени, что, с точки зрения интересов разных поколений, является наиболее справедливым. Например, необходимо построить здание больницы, а средств для этого нет. Откуда их взять? Можно повысить налоги и построить больницу. А можно взять кредит у МВФ и тоже построить больницу. В первом случае больница будет построена только благодаря вкладу ныне живущего поколения, которое будет пользоваться услугами этой больницы. Но услугами этой больницы будут пользоваться и другие поколения. Поэтому, с точки зрения интересов ныне живущего поколения, правильнее было бы строить больницу за счет заемных средств. Только в этом случае те, кто в будущем будет пользоваться услугами больницы, смогут поучаствовать в ее создании.

Следует иметь в виду, что если займы идут на выплату социальных пособий, увеличение заработной платы («непроизводительные» затраты), то в этом случае источником их погашения в будущем могут быть только налоги. При этом, как правило, величина государственного долга возрастает быстро и многократно. Так произошло в России в 90-е гг., когда внешние заимствования направлялись преимущественно на социальные выплаты и компенсации. Тем самым обеспечивалось непроизводительное использование заимствований, что в конечном счете и привело к затягиванию долговой петли и стремительному росту внешнего долга.

В условиях непроизводительного использования заемных средств происходит перемещение налогового бремени на следующие поколения. При этом тяжесть налогового бремени, переносимого на другие поколения, зависит от срока заимствований и величины процентов, выплачиваемых заемщиком. Чем выше доходность государственных займов для кредиторов, тем бол ьшую часть налогов вынуждено направлять государство на их погашение.

Если заимствования идут на производительные цели, т. е. на инвестиции и прирост производства, то источником их погашения выступают уже не налоги, а созданная прибыль. Никакого усиления налогового бремени и роста государственного долга в этом случае не происходит.

Регулирующая функция государственного кредита проявляется в том, что, вступая в кредитные отношения, государство тем самым воздействует на состояние денежного обращения, уровень ставок на рынке денег и капитала, на производство и занятость.

Посредством государственного кредита государство может уменьшить количество денег в обращении. Это происходит в том случае, когда государство размещает свои займы среди различных групп населения или хозяйствующих субъектов. Размещая свои займы, государство снижает платежеспособный спрос населения. При этом если заемные средства государство использует в производительных целях, то произойдет абсолютное сокращение наличной денежной массы. Если заемные средства будут использоваться на выплату заработной платы, то количество наличных денег останется без изменения. Если же государственные заимствования финансируются за счет привлечения накоплений хозяйствующих субъектов, а полученные денежные средства направляются на выплаты населению, то количество денег в обращении возрастает.

Непосредственное влияние долгового финансирования на состояние денежной массы особо четко проявляется при использовании правительством кредитов эмиссионного банка для погашения государственного долга.

С одной стороны, взятие правительством кредитов у Центрального банка является не чем иным, как новой денежной эмиссией, что приводит к значительному росту денежной массы со всеми вытекающими инфляционными эффектами. С другой стороны, государственные мероприятия, профинансированные за счет кредитов эмиссионного банка, можно рассматривать как один из вариантов стимулирующей экономической политики, имеющей, однако, про-инфляционный характер. Возвращение правительством кредитов, полученных у Центрального банка, ведет к изъятию выплаченных сумм из процесса воспроизводства, т. е. к уменьшению находящейся в обращении денежной массы. Если государственные долговые обязательства сосредоточены в основном в банковском секторе, то воздействие погашения данных обязательств является более сложным, так как в этом случае увеличение объема платежных средств, находящихся в обращении в банковском секторе, компенсируется за счет уменьшения суммы вкладов вследствие уже увеличенных налоговых ставок. Таким образом, сводный баланс всех кредитных институтов остается без изменения.

Если погашение государственного долга осуществляется за счет небанковского сектора, происходит простое перераспределение сбережений между частными и государственными секторами, что почти не отражается на состоянии денежной массы.

Государство, выступая на финансовом рынке в качестве заемщика и увеличивая спрос за кредитные ресурсы, способствует росту ссудного процента. В свою очередь, дороговизна кредитных ресурсов вынуждает предпринимателей сокращать объемы производства, но в то же время осуществлять накопления в виде государственных ценных бумаг. Такая ситуация, например, существовала в России в середине 90-х гг., когда доходность государственных ценных бумаг (ГКО, ОФЗ и др.) достигала 150–200 % годовых. В этих условиях производительный капитал начал стремительно перемещаться в финансовую сферу, сокращая и без того ограниченные средства реального сектора производства.

Этот пример лишний раз доказывает, что размещение государственных займов на внутреннем рынке имеет свои ограничения. Оно может осуществляться только при условии достаточного количества свободных капиталов.

Положительное воздействие на производство и занятость государственные займы могут оказывать, если за счет дополнительных доходов государство начинает предъявлять больший спрос на товары национальных производителей.

В целом воздействие размещения и погашения государственных долговых обязательств во многом зависит от того, каким образом оформлены государственные долги. В зависимости от форм и инструментов государственной задолженности, структуры кредиторов, сроков обращения и процентного дохода, правительством могут быть решены самые разнообразные задачи кредитно-денежной политики.

Государственные займы можно классифицировать по нескольким признакам:

1) в зависимости от срока привлечения средств государственные займы делятся на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет) и долгосрочные (свыше 5 лет). В соответствии с Бюджетным кодексом РФ долговые обязательства РФ не могут превышать 30 лет;

2) в зависимости от того, кто является эмитентом, государственные займы делятся на займы, размещенные центральным правительством, правительством членов федерации и местными органами власти;

3) в зависимости от места размещения государственные займы делятся на внутренние и внешние;

4) по методам размещения государственные займы бывают принудительные и добровольные. Чаще всего они выступают как добровольные. Государство только в исключительных случаях прибегает к принудительным займам, если потребность в дополнительных денежных средствах обусловлена какими-то чрезвычайными обстоятельствами;

5) в зависимости от обращения на рынке государственные займы делятся на рыночные и нерыночные. Рыночными называются займы, которые свободно обращаются (продаются и покупаются) на рынке. Например, в России это государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО), казначейские обязательства (КО), облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ) и другие. Нерыночные займы не могут свободно обращаться на рынке. Обычно они выпускаются государством, чтобы привлечь средства определенных инвесторов, например средства Пенсионного фонда, страховых компаний. Нерыночные займы могут существовать в виде оформленной государством задолженности перед бюджетом отдельных отраслей, предприятий и организаций. К нерыночным относятся также задолженность Центральному банку, специальные векселя, выпускаемые Министерством финансов, и др.;

6) в зависимости от обеспеченности государственные займы делятся на закладные и беззакладные. Закладные займы, как правило, обеспечиваются каким-то конкретным видом государственного имущества или частью доходов бюджета, например налоговыми доходами или имуществом крупного государственного предприятия. Беззакладные не обеспечиваются чем-то конкретным, но это не значит, что они ничем не обеспечены. Напротив, они обеспечены всем имуществом, которым располагает государство. Поэтому беззакладные займы считаются наиболее устойчивыми;

7) по форме выплаты дохода государственные займы делятся на: выигрышные, процентные, с нулевым купоном. По выигрышным займам доход выплачивается на основании лотереи и только тем держателям ценных бумаг, кто выиграл. Как правило, такие займы не пользуются большим спросом, поскольку выплата доходов является нерегулярной и зависит от целого ряда субъективных обстоятельств. Процентные займы – это займы, по которым регулярно выплачивается определенный доход в виде процента (купона). Этот доход может выплачиваться 1, 2 или 4 раза в год. Некоторые займы, главным образом краткосрочные, могут не иметь купонов, но их продажа осуществляется со скидкой с номинала. Выкупаются такие займы по номиналу, и тогда у держателей займов образуется доход. Такие займы называются займами с нулевым купоном;

8) по условиям погашения государственные займы делятся на займы с правом досрочного погашения и без права досрочного погашения. Займы с правом досрочного погашения часто используются в условиях нестабильной экономической ситуации, когда государству при размещении ценных бумаг сложно определить величину процента на длительный срок. По истечении одного-двух лет ситуация может коренным образом измениться и государство будет не в состоянии выплачивать процент. Поэтому займы с правом досрочного погашения для государства являются выгодными. Однако для держателей ценных бумаг они не выгодны, так как у них нет полной уверенности относительно стабильности тех доходов, которые они смогут получать в будущем. С точки зрения интересов держателей ценных бумаг, наиболее выгодными являются займы без права досрочного погашения;

9) по способам погашения выделяют государственные займы, погашаемые единовременно и по частям. Единовременно, как правило, погашаются краткосрочные займы. Долгосрочные займы могут погашаться равными долями (1, 2 или 4 раза в год); возрастающими долями или снижающимися долями. В последних двух случаях все зависит от того, какая реальная ситуация существует в стране. Если размещение займов проводится в условиях глубокого экономического кризиса, то имеет смысл выпускать займы с возрастающими долями погашения, перенося тем самым пик платежей на более поздний срок, когда есть надежда, что общая экономическая ситуация улучшится. Если, наоборот, ожидается падение производства, есть смысл разместить займы со снижающимися долями.

Результатом государственных заимствований является внутренний и внешний долг. Рассмотрим более подробно сущность государственного и муниципального долга, его состав, основные причины формирования внутреннего и внешнего долга России, структуру государственного долга и пути его сокращения.

Государственный долг как экономическая категория представляет собой определенную систему отношений, возникающую между органами государственного управления, с одной стороны, частными лицами, негосударственными институтами, иностранными государствами – с другой, по поводу формирования и погашения задолженности органов государственного управления, возникающих в результате формирования дополнительных средств государства.

С точки зрения материально-вещественного содержания, государственный долг выступает как сумма долговых обязательств государства по выпущенным и непогашенным государственным займам, полученным кредитам и процентам по ним, выданным государством гарантиям перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права.

В некоторых странах к государственному долгу относятся также обязательства международных институтов, которые по своей природе являются надгосударственными образованиями, т. е. существует более широкое представление о государственном долге. Напротив, в ряде стран в государственный долг не входит или входит частично сумма обязательств государственной власти по гарантированию обязательств третьих лиц.

На наш взгляд, следует различать совокупный долг и государственный долг. Совокупный долг – это более широкое понятие, которое включает не только государственный долг, но и долг финансовых и нефинансовых организаций. Государственный, или общественный, долг – это задолженность только органов государственной власти разных уровней перед другими секторами хозяйства (рис. 1).

Рис. 1

Вся сумма непогашенных обязательств государства составляет капитальный государственный долг. Расходы по выплате доходов кредиторов по всем долговым обязательствам и по погашению обязательств, срок по которым наступил, образует текущий государственный долг.

В зависимости от происхождения кредитных ресурсов государственный долг может быть разделен на внутренний и внешний. Критериями такого разделения могут быть валюта займа, вид заемщика, рынок размещения и другие критерии.

В мировой практике выделяются две основные формы заимствований: безоблигационные и облигационные.

Безоблигационная государственная задолженность – это задолженность в виде несекъюритизированных кредитов и займов, т. е. такая форма задолженности, которая не предполагает выпуск ценных бумаг. Отличительными особенностями этой формы являются:

1. Наличие в качестве кредитора одного и того же лица на протяжении всего времени кредита (займа).

2. Невозможность перехода права требования к третьим лицам, а значит относительная безопасность заемщика от концентрации прав требования в руках нежелательных лиц.

3. Ограниченные возможности реструктуризации такой формы в случае сложностей с обслуживанием долга.

Среди всех видов кредитов и займов, наиболее активно используемых в последние годы в большинстве стран, являются синдицированные кредиты, т. е. кредиты, выдаваемые несколькими кредитными учреждениями. Данный вид кредитов получает все большее распространение в условиях глобализации и активно применяется при заимствованиях на внешних рынках, поскольку обладает целым рядом преимуществ:

• синдицированные кредиты позволяют одновременно привлекать финансовые ресурсы различных крупных финансовых учреждений (банков);

• они обладают высокой гибкостью условий, как для кредитора, так и для заемщика;

• они предоставляют возможность осуществления продолжающегося характера финансирования через автоматически возобновляемый кредит (кредитные линии, мультивалютный кредит и т. п.).

Кредитование национальных правительств центральными банками или международными финансовыми институтами (Мировой банк, Международный валютный фонд и т. п.) чаще всего осуществляется в форме двусторонних кредитов, которые носят индивидуальный характер.

Целевые займы используются в тех случаях, когда необходимо решить отдельную задачу – сократить дефицит бюджета, поддержать отдельную отрасль, профинансировать отдельные объекты социальной или производственной инфраструктуры. В таком случае привлекаемые займы не могут быть использованы на решение других задач.

Облигационная задолженность возникает в результате выпуска долговых ценных бумаг. Хотя исторически она возникла намного позднее, чем безоблигационная, однако сегодня данная форма становится все более преобладающей, вытесняя несекьюритизированные кредиты и займы. Это объясняется тем, что секьюритизированная форма имеет целый ряд преимуществ:

• она позволяет обеспечить больший объем инвестиционного спроса;

• расширяет возможности гибкого регулирования объема и стоимости заимствований;

• облегчает реструктуризацию долга;

• позволяет осуществлять оптимизацию структуры долга в ходе его управления.

Эмиссия долговых ценных бумаг, как форма привлечения заемных средств государствами, в наибольшей степени свойственна промышленно развитым странам и в меньшей степени – развивающимся странам.

В соответствии со ст. 98 Бюджетного кодекса РФ долговые обязательства РФ могут существовать в форме:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

• государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени РФ;

• договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

• договоров о предоставлении государственных гарантий РФ, договоров поручительства РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

• переоформленных долговых обязательств третьих лиц в государственный долг РФ на основе принятых федеральных законов;

• соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

Таким образом, законодательство РФ определяет государственные долговые обязательства как совокупность государственных заимствований (привлекаемые государственные займы и кредиты) и государственных гарантий, предоставляемых по займам других лиц.

Кроме государственного долга Российской Федерации существуют также государственные долги субъекта РФ и муниципальный долг. По своему составу они состоят из соответствующих кредитных соглашений и договоров; займов субъекта РФ или муниципального образования, а также переоформленных долговых обязательств третьих лиц в долг субъекта РФ или муниципальный долг.

До 2001 г. субъекты РФ, бюджеты которых не получали финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, имели право самостоятельно осуществлять государственные внешние заимствования. В 2001 г. в Бюджетный кодекс были внесены поправки, в соответствии с которыми субъекты РФ были лишены этого права. В настоящее время правом государственных внешних заимствований субъекты РФ и муниципалитеты не обладают. Они имеют право только на внутренние заимствования.

Право осуществления государственных заимствований от имени РФ принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному на то Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти. Что касается внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий другим заемщикам от имени субъекта РФ и муниципальных образований, то оно принадлежит уполномоченному органу исполнительной власти субъекта РФ или органу местного самоуправления в соответствии с его уставом.

В состав государственного долга входят также государственные и муниципальные гарантии. В соответствии со ст. 115 Бюджетного кодекса РФ государственной или муниципальной гарантией признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование – гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично.

Общая сумма предоставленных государственных гарантий включается в состав государственного долга. При этом объем государственных гарантий Российской Федерации, выраженных в валюте РФ и выдаваемых субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу не должен превышать 1 000 000 минимальных оплат труда. Для субъектов РФ и муниципальных образований эта сумма составляет 0,01 % расходов соответствующего бюджета.

В случае исполнения получателем гарантии своих обязательств перед третьим лицом государственный долг сокращается на соответствующую сумму, что должно отражаться в отчете об исполнении бюджета.

При принятии бюджета на очередной финансовый год определяется предельный объем государственного долга и предельные объемы государственных заимствований РФ с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. При этом предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга, а предельный объем государственного долга субъекта РФ и муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Существует и такое понятие, как предельный объем расходов на обслуживание государственного долга. Для субъекта РФ или муниципального образования он не должен превышать 15 % объема расходов бюджета соответствующего уровня.

Правительство РФ имеет право осуществлять внутренние (внешние) заимствования с превышением установленного предельного объема государственного внешнего (внутреннего) долга только в том случае, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга.

Заемные средства могут быть использованы в том числе и на покрытие дефицита бюджета. Однако в соответствии с Бюджетным кодексом РФ предельный объем заемных средств, направляемых субъектом РФ на финансирование дефицита своего бюджета, не может превышать 30 % объема доходов бюджета субъекта РФ. Для муниципального образования эта цифра, соответственно, составляет 15 %.

Под государственным внутренним долгом понимаются долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками перед резидентами (юридическими и физическими лицами) или нерезидентами, выраженными в валюте РФ.

Структура государственного внутреннего долга РФ включает следующие основные элементы:

1) рыночные долговые обязательства. К ним относятся эмитированные государством и свободно обращающиеся на внутреннем рынке государственные ценные бумаги. Это государственные краткосрочные обязательства (ГКО); облигации федеральных займов с переменным купонным доходом (ОФЗ-ПК); государственный сберегательный заем; облигации федеральных займов с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД); облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФК); облигации государственного нерыночного займа (ОГНЗ); векселя Министерства финансов РФ и др.;

2) нерыночные долговые обязательства – это обязательства, которые не могут свободно продаваться и покупаться. К ним относятся:

• некоторые виды займов, размещенных среди населения, например целевой заем 1990 г.; целевые вклады и чеки на автомобили и др.;

• целевые долговые обязательства по гарантированным сбережениям граждан РФ;

• задолженность Правительства РФ по кредитам, полученным от Центрального банка РФ (например, на покрытие дефицита бюджета в 1991–1994 гг.), включая задолженность по процентам;

• задолженность предприятий отдельных отраслей, переоформленная в государственный внутренний долг (например, задолженность по агропромышленному комплексу, переоформленная в вексель Минфина РФ; задолженность предприятий текстильной промышленности Ивановской области; задолженность по финансированию затрат на формирование мобилизационного резерва, переоформленная в вексель Минфина РФ; задолженность Пенсионному фонду и др.);

3) государственные гарантии и поручительства, представленные федеральным правительством, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

В целом, структура государственного внутреннего долга РФ представлена в табл. 1.

Таблица 1

Структура государственного внутреннего долга ГФ, млн руб.

Как видно из табл. 1, наибольшую долю в структуре внутреннего долга РФ занимают рыночные долговые обязательства. В настоящее время они составляют около 95 % всего внутреннего долга РФ. Причем доля рыночных обязательств за последние годы многократно увеличилась (табл. 2).

Если говорить о динамике внутреннего долга, то за последние 10 лет его величина существенно выросла. Так, если в 1995 г. он составлял 190,0 млрд руб., в 1996 г. – 372,6 млрд руб. (в деноминированных рублях), то в 2001 г. он вырос до 561,3 млрд руб. К 2002 г. общий размер государственного внутреннего долга составил уже 604,9 млрд руб. На 1 января 2004 г. внутренний долг РФ составил 792,5 млрд руб. В последующие годы внутренний долг продолжал расти. В 2005 г. он составил 843,2 млрд руб., в 2006 г. – 937,2 млрд руб. Предполагается, что к концу 2007 г. государственный внутренний долг РФ составит 1 143,2 млрд руб.

Расходы на обслуживание государственного внутреннего долга также за последние годы растут. Так, если в 2000 г. они составляли 55,0 млрд руб., то в 2003 г. – 57,5 млрд руб., в 2004 г. – 64,4 млрд руб., а в 2005 г. уже 68,2 млрд руб.

Таблица 2

Государственный внутренний долг РФ, выражений в государственных ценных бумагах, млрд руб.[23]

Рост внутреннего долга РФ в 90-е гг. был обусловлен выпуском в 1993–1998 гг. государственных бумаг для покрытия дефицита бюджета и принятием на государственный долг задолженности, возникшей до и сразу после распада СССР. На государственный долг списывалось также все текущее бюджетное недофинансирование, приобретая суррогатные формы в виде переоформленных задолженностей предприятиям АПК, текстильной, топливной промышленности и др.

В 1995 г. только за счет размещения государственных облигаций было профинансировано 60 % дефицита государственного бюджета. К октябрю 1997 г. внутренний долг, оформленный в ГКО-ОФЗ и облигациях сберегательного займа, достиг 12,5—13 % ВВП. В 1998 г., когда обрушился рынок государственных ценных бумаг, все невыплаты по государственным ценным бумагам составили значительную часть государственного внутреннего долга РФ.

Существенную долю составляют сегодня компенсации населению в связи с обесценением вкладов. Еще в 1991 г. в соответствии с Указом Президента СССР от 22 марта 1991 г. № УП-1708 «О компенсации населению потерь от обесценивания сбережений в связи с единовременным повышением розничных цен» была произведена первая компенсационная выплата по всем видам имеющихся вкладов, исходя из их остатка на 1 марта 1991 г. Она рассчитывалась как 40 %-я выплата на остаток вклада.

В соответствии с Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2297 «О единовременных компенсациях вкладчикам Сберегательного банка, имевшим вклады на 1 января 1992 г.» в 1994 г. проводилась вторая компенсация обесценившихся сбережений граждан. При этом остатки вкладов по состоянию на 1 января 1992 г. были увеличены в 3 раза.

Начиная с 1996 г. Правительством РФ ежегодно разрабатывается порядок предварительной компенсации вкладов отдельных категорий граждан в Сберегательном банке по состоянию на 20 июня 1991 г. В 1996 г. выплата Сбербанком предварительной компенсации по гарантированным вкладам началась с категории граждан, родившихся в 1916 г. и ранее. Сегодня постепенно круг лиц, имеющих право на получение предварительной компенсации по вкладам в Сберегательном банке РФ, расширяется.

В 2006 г. предполагается осуществить выплату предварительной компенсации по вкладам (взносам) в размере до 1 тыс. руб.

гражданам РФ по 1953 г. рождения включительно, инвалидам II группы по 1960 г. рождения включительно.

Гражданам РФ по 1940 г. рождения включительно (в том числе наследникам, относящимся к указанным категориям граждан) предусматривается выплата компенсации в размере остатка вклада в Сбербанке России по состоянию на 20 июня 1991 г. и взносов в организациях государственного страхования по состоянию на 1 января 1992 г. Гражданам РФ по 1930 г. рождения включительно, помимо указанных компенсаций предусматривается также выплата повторной компенсации в размере остатка вкладов (взносов). В случае смерти владельца вкладов (взносов) предусматривается продолжить выплату компенсации на оплату ритуальных услуг в размере до 6,0 тыс. руб.

В настоящее время основными принципами государственной политики РФ в области внутренних заимствований являются следующие:

1. Замещение государственного внешнего долга РФ внутренними заимствованиями, т. е. увеличение размеров государственного внутреннего долга в ближайшие годы будет обусловлено использованием его на погашение внешнего долга.

2. Удлинение сроков заимствования. В настоящее время планируется отказаться от краткосрочных (до 1 года) заимствований и перейти на обслуживание ценных бумаг, носящих средне– и долгосрочный характер. Для решения этой задачи доходность краткосрочных ценных бумаг будет сокращаться до 6,5 % годовых, а среднесрочных и долгосрочных повышаться – до 8,5 – 10,5 %. Предполагается, что в 2006 г. на средне– и долгосрочные заимствования будет приходиться около 96 % от запланированного объема заимствований.

3. Повышение уровня рыночной ликвидности и расширение круга «активных инвесторов». Для этого совместно Минфином РФ и Банком России подготовлена Программа введения института первичных дилеров и эталонных выпусков на рынке ГКО-ОФЗ. В частности, в настоящее время предусматривается, что одним из активных инвесторов на рынке государственных ценных бумаг должен стать Пенсионный фонд РФ. С этой целью в 2004 г. было принято решение осуществить первое размещение нового вида государственных ценных бумаг – государственных сберегательных облигаций – ГСО. Часть этих бумаг будет использоваться для инвестирования средств пенсионных накоплений.

Государственный внутренний долг является важным инструментом перераспределения доходов в обществе и мобилизации временно свободных средств граждан и хозяйствующих субъектов. С его помощью государство может регулировать многие экономические процессы, включая уровень ссудного процента, степень инвестиционной активности и др.

Размер внутреннего долга, как правило, не имеет каких-то четко выраженных границ, которые можно считать критическими. В большей степени это касается внешнего долга. Предельный размер внутреннего долга, с одной стороны, определяется возможностями государства обслуживать его, а с другой стороны, зависит от того, насколько население терпимо относится к самому факту наличия долга, готово мириться с его размерами и с тем, что государство не торопится его погашать.

В международной практике существуют два принципиально разных определения внешнего долга: либо как совокупный долг нерезидентам, либо как задолженность, выраженная в иностранной валюте. Так, в комментариях к расчетам, осуществляемым МВФ, говорится, что различие между внутренним и внешним долгом основывается, где возможно, на принципе, является ли заемщик резидентом или нет. Однако в иных случаях используется принцип валюты, в которой выражены долговые обязательства.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ внешний государственный долг – это долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, выраженные в иностранной валюте.

Таким образом, в России главным критерием деления долга на внутренний и внешний является валюта, в которой выражены долговые обязательства.

На мировом финансовом рынке государство, прибегая к внешним заимствованиям, выступает в качестве заемщика, а предоставляя кредиты иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, становится кредитором. Внешние займы, так же как и внутренние, предоставляются на условиях срочности, платности и возвратности.

При принятии бюджета на очередной финансовый год определяются:

• верхний предел государственного внешнего долга РФ;

• верхний предел внешнего долга перед РФ;

• предел предоставления гарантий третьим лицам. Предельный размер государственных внешних заимствований,

как правило, не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и выплате основной суммы государственного внешнего долга.

При разработке проекта бюджета на очередной финансовый год в обязательном порядке должна быть разработана и одобрена Программа государственных внешних заимствований. Эта программа представляет собой перечень внешних заимствований федерального бюджета на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата, общего объема заимствований, объема использованных средств по займу до начала финансового года и объема заимствований в данном финансовом году. В программе государственных внешних заимствований РФ должны быть отдельно предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн дол., на весь срок займа.

Правительство РФ имеет право на осуществление внешних заимствований, не включенных в Программу, только в том случае, если указанные внешние заимствования осуществляются в процессе реструктуризации[24] государственного внешнего долга РФ, которая приводит к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга. Данное право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования РФ.

В Программу государственных внешних заимствований РФ в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.

В советское время официальные данные о размерах внешней задолженности страны не публиковались. Однако имелись оценки западных экспертов, в соответствии с которыми внешний долг СССР в 1971 г. оценивался в 1,8 млрд дол. В 1989 г. эта задолженность оценивалась уже в 44,8 млрд дол.[25]

В соответствии с официальными данными, которые были опубликованы в СССР в 1989 г., на начало 1989 г. задолженность составляла 33,6 млрд руб. При пересчете по официальному курсу рубля к доллару задолженность в свободно конвертируемой валюте была эквивалентна приблизительно 47 млрд дол., а общая сумма долга – 56 млрд дол.

В 1991 г. объем внешней задолженности составлял примерно 75–80 млрд дол. В 60 млрд дол. оценивался внешний долг СССР перед странами Запада и 17 млрд дол. составлял долг государствам Восточной Европы и другим странам.

После ликвидации СССР назывались различные цифры внешней задолженности – от 60 млрд до 80 млрд дол. Разнобой в цифрах был вызван различиями в методике подсчета величины долга. Например, применялись различные коэффициенты перевода задолженности в переводных и клиринговых рублях в долларовый эквивалент; в одних случаях оценивался только долг СССР, в других – к нему приплюсовывалась задолженность по кредитам, полученным уже Россией, и т. п.

В целом после 1992 г. союзный долг, который составил основную долю современного российского долга, стали оценивать в 180 млрд дол.[26]

Современный внешний долг России состоит из двух частей:

1. Долг бывшего СССР, который приняла на себя Россия после распада СССР.

2. Новый долг России, который формировался в основном после 1992 г.

В свою очередь, долг бывшего СССР в течение длительного времени включал: задолженность Парижскому клубу кредиторов[27]; задолженность Лондонскому клубу кредиторов; три первых выпуска облигаций государственного внутреннего валютного займа (ОВГВЗ), являющиеся переоформленными задолженностями юридическим лицам – владельцам «замороженных» валютных счетов во Внешэкономбанке; задолженность перед бывшими социалистическими странами.

В настоящее время задолженность перед Лондонским клубом кредиторов, переоформленная в результате реструктуризации 2000 г. в суверенные еврооблигации, учитывается в составе нового российского долга. Сама по себе задолженность России перед Лондонским клубов кредиторов[28] представляет долг Внешэкономбанка (межбанковские кредиты, предоставленные ВЭБу в советское время, а также векселя, использовавшиеся во внешнеторговых расчетах). В 1996 г. с Лондонским клубом было заключено соглашение о реструктуризации долгов СССР банкам на следующих условиях: на сумму долгов России было выпущено два новых инструмента: ценные бездокументарные бумаги – Principal Loan (PRIN), на сумму основного долга; и бумажные процентные облигации – Interest Accrual Notes (IAN), на сумму накопленных процентов со сроками погашения в 2020 и 2015 гг. соответственно. Они были объявлены долговыми обязательствами государства и зарегистрированы на Люксембургской бирже. Обращение этих облигаций предусмотрено как в России, так и за ее пределами – в европейской клиринговой системе Euroclear.

На 1 января 2006 г. долг бывшего СССР составил 34,5 млрд дол. Структура внешнего долга, принятого на себя Россией в качестве правопреемницы бывшего СССР, представлена на рис. 2.

Рис. 2. Структура внешнего долга, принятого на себя Россией в качестве правопреемницы бывшего СССР (по состоянию на 1 января 2006 г.)

Задолженность Парижскому клубу кредиторов на 1 января 2006 г. составила 22,2 млрд дол. или 64,3 % долга бывшего СССР. За последние годы эта сумма существенно сократилась. Так, если в 2004 г. задолженность перед Парижским клубом кредиторов составляла 46,4 млрд дол., то в 2005 г. – 43,3 млрд дол. Существенное сокращение задолженности Парижскому клубу кредиторов в 2006 г. до 22,2 млрд дол. связано с досрочным погашением долга, которое осуществляла Россия в 2006 г.

Задолженность Парижскому клубу кредиторов – это в основном кредиты, которые были предоставлены России коммерческими банками из 18 западных стран под государственные гарантии или с государственной страховой защитой. Среди кредиторов лидирует Германия. На 1 января 2006 г. Россия была должна Германии 11,7 млрд дол. Далее следуют Италия – 3,1 млрд, Япония – 2,3 млрд, США – 2,1 млрд, Франция – 2,0 млрд, Австрия – 1,6 млрд дол. Всем остальным странам в отдельности (Австралия, Бельгия, Великобритания, Дания, Испания, Канада, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Финляндия, Швейцария и Швеция) Россия должна менее 1 млрд дол.

Задолженность перед бывшими социалистическими странами на 1 января 2006 г. составила 2,2 млрд дол. В основном это неурегулированные обязательства по межправительственным товарным поставкам, возникшим в советское время. За последние годы эта задолженность также существенно сократилась. Если в 2001 г. она составляла 14,1 млрд дол., то в 2004 г. – 4,0 млрд дол., а в 2005 г. – 2,7 млрд дол. На 1 января 2006 г. среди кредиторов России числились: страны бывшей Югославии – 1,2 млрд дол., Чехия – 0,6 млрд дол., Китай – 0,3 млрд дол. и Румыния – 0,2 млрд дол.

Задолженность по ОВГВЗ III, IV и V траншей в составе бывшего долга СССР на 1 января 2006 г. составляла 5,7 % или 2,0 млрд дол.

ОВГВЗ впервые были выпущены 14 мая 1993 г. пятью сериями на общую сумму 7885 млн дол. Выдача ОВГВЗ юридическим лицам производилась с 14 сентября 1993 г. в счет «замороженных» сумм валютных счетов во Внешэкономбанке. В 1996 г. был выпущен еще ряд новых выпусков. Первоначально эти суммы считались внутренним государственным долгом, а в 1999 г. они были отнесены к категории внешних долгов.

Прочая задолженность в структуре бывшего долга СССР составляла на 1 января 2006 г. 23,7 %. В основном это задолженность не членам Парижского клуба, т. е. коммерческим фирмам и банкам, входящим в Токийский клуб (Египет, Кувейт, ОАЭ, Турция, Южная Корея и др.).

Новый российский внешний долг на 1 января 2006 г. составил 35,6 млрд дол.

По формам заимствования новый российский внешний долг можно разделить на:

1) кредиты международных финансовых организаций (кредиты МФО);

2) кредиты иностранных государств;

3) еврооблигации;

4) облигации внутреннего государственного валютного займа ОВГВЗ VI и VIII траншей.

Структура нового российского долга представлена на рис. 3.

Рис. 3. Структура нового федерального государственного долга России (по состоянию на 1 января 2006 г.)

Как видно из рис. 2, наибольшую часть нового российского долга на начало 2006 г. составляли еврооблигации, выпущенные для реструктуризации задолженности перед Лондонским клубом кредиторов – 19,0 млрд дол., или 53,3 %. Еврооблигации, размещенные по открытой подписке, а также еврооблигации, выпущенные при реструктуризации ГКО (после финансового кризиса 1998 г.), составили 4,9 млрд дол., или 13,8 %.

Кредиты иностранных государств на 1 января 2006 г., включая кредиты стран-членов Парижского клуба кредиторов, составили 3,0 млрд дол., или 8,5 %. Существенную долю в составе нового российского внешнего долга составляют кредиты международных финансовых организаций (МВФ, МБРР) – 5,6 млрд дол. или 15,7 %.

В 1992 г. Россия, вместо СССР, присоединилась ко Всемирному банку (МБРР и МФК), МВФ и ЕБРР. Все займы, предоставляемые России Всемирным банком, были предназначены в основном для финансирования конкретных проектов, т. е. являлись связанными. Кредиты МВФ в 90-е гг. были направлены главным образом на решение вопросов дефицита бюджета, ликвидации нетарифных барьеров, для отмены экспортных пошлин на нефть и газ, повышение акцизов и др.

В настоящее время политика РФ в отношении заимствований у международных финансовых организаций существенно изменилась. Так, в соответствии с перспективным финансовым планом РФ на 2006–2008 гг. и основными направлениями долговой политики в отношении международных банков развития (МБР), одобренными Правительством РФ 21 апреля 2005 г. предполагается:

• ограничение новых заимствований у МБР под суверенную гарантию;

• использование ресурсов МБР для реализации проектов, имеющих общегосударственное значение, в соответствии с приоритетными направлениями развития РФ;

• сокращение неэффективно используемых займов;

• расширение практики привлечения средств МБР для финансирования окупаемых коммерческих проектов, осуществляемых с привлечением частных инвестиций без суверенных гарантий. Прочая задолженность, большую часть которых составляют обязательства по клиринговым расчетам, на 1 января 2006 г. достигла 3,2 млрд дол., или 0,9 %.

В целом, структура государственного внешнего долга РФ представлена в табл. 3.

Таблица 3

Структура государственного внешнего долга РФ в 2004–2007 гг., млрд дол. США

Следует заметить, что в соответствии с международной методологией, при определении величины внешнего долга отдельного национального государства учитывается не просто суверенный долг (долг федеральных, региональных и местных органов власти), а совокупный долг, который включает также задолженность финансового и нефинансового секторов экономики.

Внешний долг РФ, рассчитанный по международной методологии, представлен в табл. 4.

Таблица 4

Внешний долг Российской Федерации (перед нерезидентами), млрд дол. США[29]

Если сравнить табл. 3 и 4, то видно, что за последние годы собственно государственный внешний долг РФ неуклонно сокращается. Так, если в 2000 г. внешний долг РФ составлял 155 млрд дол., то в 2004 г. – 119,1 млрд дол., а в 2005 г. – всего 113,7 млрд дол. В 2006 г. объем государственного внешнего долга РФ продолжал снижаться и составил на 1 апреля 2006 г. 75,2 млрд дол.

Однако если государственный внешний долг РФ снижается, то совокупный долг РФ растет, о чем свидетельствуют данные табл. 4. Происходит это, в основном, за счет роста задолженности финансового и нефинансового секторов экономики.

История заимствований российских коммерческих банков на международном рынке капиталов началась с конца 1995 г. До 1995 г. заключались лишь соглашения по финансированию торговли. 90 % всех средств было привлечено в 1997–1998 гг. Использовались лишь две формы заимствования: синдицированные кредиты[30] и еврооблигационные займы.

Кроме банков, заемщиками выступают и крупные промышленные компании. В 1997 г. «Татнефть» привлекла два необеспеченных синдицированных кредита на общую сумму 190 млн дол. на пополнение оборотных средств, «Ростелеком» привлек 100 млн дол. В 1998 г. «ЛУКойл» получил 8-летний заем (первые два года льготные) со стороны ABN AMRO, Citibank, CS Fist Boston, Deutsche Bank и Societe General на сумму 1,5 млрд дол. Ранее подобные кредиты получали также «Газпром». Сегодня данные тенденции продолжаются.

Для измерения государственного долга и международного сравнения долговой зависимости отдельных стран в мировой практике применяется ряд показателей и индикаторов государственного долга.

К их числу относятся следующие[31]:

Наиболее употребляемыми из приведенных индексов являются первые три. Они показывают, как соотносится общая сумма внешнего долга с годовым объемом ВВП, годовой экспортной выручкой, а также то, какая часть экспортной выручки страны уходит в порядке обслуживания внешнего долга. Остальные показатели по разным причинам, в частности вследствие отсутствия соответствующих статистических данных, применяются реже.

В некоторых странах используются дополнительные индексы, увязывающие внешний долг с динамикой внутренних инвестиций, а также с государственным бюджетом (бюджетным дефицитом).

Наиболее распространенным является «показатель отношения внешнего долга к ВВП». Он определяет возможность обслуживания внешнего долга, погашения платежей за счет произведенного продукта данного года. Если наблюдается рост ВВП, то не страшен и рост внешнего долга. Главное, чтобы темпы роста ВВП не отставали от темпов роста внешнего долга.

Если наблюдаются отрицательные или даже нулевые темпы прироста ВВП, как это имело место в России в последние годы, государство вынуждено перераспределять денежные ресурсы в пользу государственного бюджета посредством государственных займов. При этом, если увеличение госдолга систематически превосходит темпы роста ВВП, происходит изменение структуры портфеля частных инвесторов в пользу государственных долговых обязательств, что неизбежно оборачивается снижением относительных объемов производственного капитала в экономике в целом.

Предельное значение показателя «отношение внешнего долга к ВВП» – не выше 80 %. Хотя некоторые считают критической отметкой 50 %. Превышение страной этой величины – показатель ее сомнительной платежеспособности, свидетельствующей о непосильной долговой нагрузке.

К середине 1996 г. Россия имела четырехкратный запас до порогового значения по данному коэффициенту. После августа 1998 г. ВВП России в долларовом исчислении составил около 200 млрд дол., и, следовательно, данный показатель приблизился к 70 %. В настоящее время этот показатель существенно снизился и составляет 30,1 %.

Для оценки долговой нагрузки важным является также показатель «отношение внешнего долга к экспорту». Этот показатель характеризует, насколько объем экспорта сопоставим с объемом государственного внешнего долга. Он позволяет судить, насколько страна в состоянии покрывать валютными доходами от национального экспорта свою внешнюю задолженность. Очевидно, что чем ниже этот показатель в пределах 100 %-й экспортной выручки, тем благополучнее страна как мировой дебитор. Считается, что те страны, у которых отношение внешнего долга к экспорту ниже 10–20 %, не имеют трудностей с погашением внешней задолженности. У традиционно проблемных должников он может превышать 500 %.

Считается нормальным превышение суммой долга размеров экспорта, но не более чем в 2 раза. При таком или ниже значении этого показателя выручки от экспорта будет достаточно для покрытия внешних заимствований, а рост долговой зависимости не будет представлять серьезную угрозу для национальной экономики.

По этому показателю Россия находится практически на уровне США (150–200 %). Исходя из предоставленной отсрочки ежегодные отчисления России на обслуживание внешнего долга в ближайшее время не превысят 8–9 % суммы экспорта. Это во много раз меньше, чем платежи, осуществляемые другими заемщиками.

Для оценки долговой зависимости важное значение имеет также показатель расходов на обслуживание внешнего долга, в который включают: основной долг, проценты и комиссии. В настоящее время самые высокие показатели по обслуживанию внешнего долга у Мексики – 21 млрд дол. в год. Второе место занимает Бразилия – 20 млрд дол. Россия находится на восьмом месте. В 2005 г. расходы на обслуживание внешнего долга составляли в России 6,2 млрд дол.

Для оценки долговой зависимости важное значение имеет также показатель «отношение расходов по обслуживанию внешнего долга к экспорту». Расходы на обслуживание внешнего долга включают основной долг, проценты и комиссии. В процентном отношении этот показатель не должен превышать 15–20 %. Наихудшее положение по данному показателю у таких стран, как Венгрия (55 %), Алжир (50 %), Мексика (45 %) и Бразилия (40 %).

Россия до недавнего времени имела относительно небольшой показатель, близкий к пороговому. В 1995 г. этот показатель составлял всего 6,5 %, что во многом было обусловлено достигнутыми договоренностями России с Парижским и Лондонским клубами кредиторов о реструктуризации российских долгов. Однако к 2000 г. этот показатель существенно вырос и составил 27 %.

Важное значение имеет также показатель «величина внешнего долга на душу населения». Данный показатель более точно отражает степень внешнеэкономической зависимости страны, чем абсолютное значение внешней задолженности. Этот показатель в России почти в 12 раз ниже соответствующего показателя Швеции, почти в 6 раз – Германии и более чем в 4 раза – США. Среди стран с переходной экономикой Россия по этому показателю занимает восьмое место.

Все приведенные выше показатели долговой зависимости имеют очень большое значение для анализа ситуации, складывающейся в той или иной стране. Непомерно высокие расходы бюджета, связанные с выплатой процентных ставок и погашением займов, ограничивают возможности проведения государством активной экономической политики. Это может даже привести к тому, что государство из-за необходимости финансировать обслуживание государственного долга будет не в состоянии выполнять возложенные на него функции по обороне страны, проведению социальной политики, регулированию экономических отношений и т. п. Как крайний случай – оно может объявить себя банкротом, приостановив погашение займов и выплату процентов по ним.

Отказ государства от исполнения своих обязательств называется дефолтом. Чаще всего дефолт объявляет сам заемщик. Однако дефолт может объявить и кредитор в том случае, если заемщик допустил неисполнение своих обязательств в установленные сроки, либо предложил иные, невыгодные для кредитора, условия урегулирования долга.

Дефолт отрицательно сказывается на положении страны-должника. В том случае, если страна в одностороннем порядке отказывается от исполнения своих обязательств, это оборачивается ее полной изоляцией. В свою очередь, изоляция осложняет выход из кризиса, поскольку закрывает доступ страны к мировому финансовому рынку.

Частичное неисполнение обязательств является менее жестким, однако в современных условиях и такая ситуация чревата негативными последствиями для стран-должников, как это было в Аргентине в 1984 г. или Перу в 1985 г. Поэтому при возникновении трудностей с обслуживанием долга государственный заемщик имеет лишь один путь – урегулировать долг совместно с кредиторами.

При решении проблемы государственного долга применяются различные схемы конвертации долговых обязательств, которые были широко опробированы в международной практике в 70—80-е гг., когда разразился мировой кризис задолженности.

В мировой практике используются три основных способа урегулирования внешней задолженности:

1) списание долга;

2) реструктуризация долга;

3) конверсия долга.

Один из способов – это списание долга, в процессе которого происходит либо уменьшение долга, либо сокращение его обслуживания. Важнейшим условием реализации этого метода служат согласование с МВФ страной-должником программы экономического развития и наличие достаточно убедительного платежного баланса, который подтверждал бы, что дальнейшей реструктуризации задолженности не потребуется.

В категорию стран-должников, на которые распространяются эти условия, попадают страны, имеющие среднегодовой ВВП на душу населения менее 500 дол. либо отношение долга к экспорту на уровне 350 %. Кроме того, в течение трех лет программа экономического развития таких стран должна быть согласована с МВФ и Парижским клубом кредиторов, а их правительствам необходимо достигнуть консенсуса с основными кредиторами по вопросу реструктуризации иных категорий долга. В случае выполнения этих условий государство может рассчитывать на списание 67 % своей внешней задолженности.

В качестве других критериев рассматривается возможность использования следующих показателей: приведенная стоимость долга должна превышать 280 % налоговых сборов, отношение годового экспорта в ВВП должно превышать 40 %, отношение налоговых сборов к ВВП – более 20 %. Дополнительным условием, позволяющим рассматривать процедуру списания долга в ускоренном порядке, является ситуация на мировых товарных рынках. Так, если экономика страны в значительной степени зависит от экспорта двух или трех видов природных ресурсов и при этом их цены достигли исторических минимумов, то это государство может рассчитывать на определенное улучшение условий списания своей задолженности. Действие тех или иных факторов обусловливает вероятность уменьшения долгового бремени вплоть до 80 % его первоначального объема.

Применение схемы «списание» промышленно развитыми странами объясняется не только соображениями политического характера (такого рода шаги, как правило, многократно повышают политический вес стран-доноров), но и чисто экономическими расчетами, что подтверждается долговой кривой Лаффера (рис. 4).

Рис. 4. Долговая кривая Лаффера

Как видно из рисунка, при небольших объемах заимствований ожидаемый объем выплат по долгу совпадает с объемом обязательств, т. е. ожидается, что долг будет погашен полностью. Однако начиная с некоторого момента величина долга начинает превышать объем ожидаемых выплат по нему. Растущая вероятность дефолта приводит к падению стоимости долга. В точке L отношение ожидаемого приведенного потока трансфертов к величине долга может быть измерено наклоном хорды, проведенной к этой точке из начала координат.

С дальнейшим увеличением объемов заимствований, например до точки R, вместе с рыночной ценой падает и суммарная стоимость долга. Дестимулирующее воздействие, которое оказывает избыточное налоговое бремя, становится настолько сильным, что кривая из восходящей переходит в нисходящую. В этом случае, очевидно, необходимы списание или реструктуризация части долга.

На данный момент в числе претендентов на списание долга числятся преимущественно африканские страны (Нигерия, Чад и др.), а также некоторые латиноамериканские (Никарагуа, Гондурас, Боливия) и азиатские страны (Вьетнам). На постсоветском пространстве наиболее близки к данной категории Грузия и Таджикистан. Россия же практически по всем критериям в нее не попадает. Однако, на наш взгляд, Россия сегодня не должна исключать попытки договориться с кредиторами о частичном списании долга.

Другой вариант снижения долговой зависимости – реструктурирование долга. Переоформление задолженности может осуществляться двумя способами: сокращение задолженности в результате «выкупа» долговых обязательств с дисконтом со вторичного рынка странами с низким уровнем дохода (главным образом за счет средств Международной ассоциации развития – МАР); секьюритизация – замена кредитных соглашений облигационными займами; снижение долга и его обслуживание в рамках «плана Бреди».

«Выкуп» считается самой рыночной схемой реструктуризации государственного долга. Реализация схемы «выкуп» заключается в том, что регулирующий финансовый орган государства обращается к держателям ценных бумаг с предложением о выкупе принадлежащих им облигаций по некой фиксированной цене, с дисконтом со вторичного рынка. В основном такой вариант применяется для реструктуризации коммерческого долга.

Этот способ может осуществляться странами-должниками, которые имеют в своем активе значительные объемы золотовалютных резервов или могут достаточно быстро их нарастить за счет стимулирования экспортных операций.

Для стран с низким уровнем дохода для целей выкупа могут быть использованы средства Фонда сокращения задолженности МАР. Этот Фонд был организован в 1989 г. для оказания помощи беднейшим странам, имеющим право получать кредиты только по линии МАР.

В соответствии с правилами деятельности Фонда выкупу подлежат средне– и долгосрочные государственные обязательства частным иностранным кредиторам, которые не должны быть дополнительно гарантированы или обеспечены правительством либо третьими сторонами, включая обеспечение активами, а также краткосрочные обязательства, в частности коммерческие кредиты, полученные от экспортеров.

Поддержка по линии Фонда осуществляется при выполнении страной-должником следующих условий: наличия программы стабилизации экономики, согласованной с МАР и другими финансовыми организациями; наличия стратегии управления внешним долгом, включая программу глобального решения проблемы внешней задолженности частным кредиторам с использованием средств Фонда и других доноров, соглашение о переоформлении внешней задолженности на улучшенных условиях с Парижским клубом, соответствие стратегии управления внешним долгом долгосрочным целям национального экономического развития.

Программы переоформления задолженности по линии Фонда МАР имеют безвозмездный разовый характер, т. е. пути дальнейшей реструктуризации не рассматриваются. Размер средств, выделяемых той или иной стране, ограничен 10 млн дол. При этом страна должна быть в состоянии мобилизовать дополнительные ресурсы от прочих доноров. Проведение операций по линии Фонда считается целесообразным, если она позволяет погасить не менее 85 % задолженности частным кредиторам.

Обычно «выкуп» осуществляется путем обмена «облигации – облигации». Примером такого рода операций может служить предложение правительства Аргентины, сделанное им в сентябре 1997 г. о выкупе двух выпусков облигаций: Pro₁ (номинированных в песо, купон – 3,69 % годовых) и Pro₂ (номинированных в дол., купон – одномесячный LIBOR), которые погашаются в 2007 г. Держатели этих бумаг могли бы поменять их на 30-летние валютные облигации с купонным доходом в 9,75 % годовых либо продать их по фиксированной цене.

Вместе с тем «выкуп» долга как способ решения проблем долговой зависимости не очень приветствуется по двум причинам. Во-первых, считается, что при этом нарушается принцип главенства кредиторов, т. е. их право на преимущественное получение любых свободных средств должника, просрочившего платеж. Во-вторых, при этом возникает проблема «морального риска» и отрицательной селекции, когда фактический выигрыш получают наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом. В-третьих, в случае, когда заемщику разрешается самостоятельно выкупать собственные долги на открытом рынке, это приводит к сокращению государственного долга без принятия кредиторами каких-либо согласованных решений, что аналогично частичному прощению долга.

Досрочный выкуп приводит к тому, что кредиторы получают меньше. Но если снижение долгового бремени увеличивает вероятность выплат, то кредиторы согласятся на выкуп долга. При этом их потери, вызванные отказом от получения полной суммы кредита, перевешиваются улучшением перспектив возврата долга. Важно, что инвесторам выгодно разрешать досрочный выкуп, равно как и прощать долг, если заемщик находится на нисходящем участке долговой кривой Лаффера. Иначе кредиторы несут потери в результате реструктуризации.

В мировой практике наиболее популярной схемой реструктуризации долгов в последнее десятилетие стал обмен «проблемных» долговых обязательств на новые. Самым распространенным способом проведения подобных сделок является так называемый «план Бреди» (по имени главы казначейства США, впервые выступившего с такой инициативой в 1986 г.).

«План Бреди» выглядит следующим образом: правительство страны, намеревающейся реструктурировать свой национальный долг, достигает определенных договоренностей с МВФ и разрабатывает совместно с фондом программу структурной перестройки экономики, включающую предоставление стране новых кредитных ресурсов. После того, как эта программа начинает успешно претворяться в жизнь, инвесторам предлагается обменять имеющиеся у них кратко– и среднесрочные долговые обязательства на ценные долгосрочные бумаги, номинированные обычно в валюте одного из государств «большой семерки», которые частично обеспечены US T-Bills. При этом происходит частичное списание долга (от 20 до 50 %)[32].

Впервые схема «облигации – облигации» была применена в 1989 г. в Мексике. Тогда кредиторам (в том числе держателям ценных бумаг, оказавшихся в состоянии дефолта; банкам и компаниям, выдавшим синдицированные кредиты) было предложено несколько вариантов реструктуризации задолженности.

Первый вариант предполагал обмен имеющихся у инвесторов обязательств по номинальной стоимости на 30-летние облигации с одновременным списанием 35 % от суммы задолженности (Dis-count Bonds). Купонная ставка (выплата купона – раз в полгода) этих облигаций составляла LIBOR+ 13/16 % годовых.

Второй вариант предусматривал обмен долгов по их номинальной стоимости на 30-летние облигации (Par Bonds) с фиксированным полугодовым купонным доходом – 6,25 % годовых в дол.; 6,63 % – во французских франках; 5,31 % – в немецких марках; 10,75 % – в итальянских лирах; 3,85 % – в японских иенах (купонная ставка на момент выпуска облигаций предполагалась ниже рыночных показателей, т. е. ниже аналогичной полугодовой среднерыночной ставки). При этом 25 % от общего объема эмиссии и 5 % от объема купонных выплат по обоим видам ценных бумаг были гарантированы облигациями казначейства США, которые приобретались Мексикой за счет средств, выделенных международными финансовыми организациями.

Вслед за Мексикой аналогичные варианты реструктуризации широко применялись в странах Латинской Америки (Аргентине, Бразилии и др.), Восточной Европы (Болгарии, Польше), Африки (Нигерии, Марокко), Юго-Восточной Азии (Филиппинах). В ходе реализации данной программы Всемирным банком, МВФ и Экспортно-импортным банком Японии был создан специальный фонд в 32 млрд дол. для обеспечения выпуска Brady bonds; на эти средства приобретались US T-Bills, которые являлись обеспечением новых ценных бумаг.

Кроме того, весьма распространены варианты выпуска Brady bonds с определенными привилегиями. Так, Мексика, Венесуэла и Нигерия (страны, экономики которых весьма существенно зависят от экспорта нефти) при выпуске облигаций типа Par прилагали к ним специальные варианты, которые давали право владельцам облигаций получать дополнительный доход в случае роста мировых цен на нефть. Технически это выглядело следующим образом (на примере Мексики): держатель облигаций получал дополнительный доход, пропорциональный разнице между средней экспортной ценой мексиканской нефти в течение купонного периода и «относительной» ценой. «Относительная» же цена определялась как стоимость мексиканской нефти на момент выпуска облигаций (14 дол. за баррель), умноженная на инфляционный коэффициент, рассчитываемый МВФ. И если эта разница получалась отрицательной, инвестор не нес никаких убытков.

Всего в ходе реструктуризации долгов по «плану Бреди» в период с 1989 по 1998 г. было выпущено облигаций на общую сумму 132,8 млрд дол. Кардинальное отличие обычной схемы реструктуризации «облигации – облигации» от «плана Бреди» – относительно стабильное состояние экономики страны, предполагающей подобный обмен, а также безупречность кредитной истории инструментов, подлежащих обмену, причем наличие согласованной с МВФ программы экономических действий не является необходимым условием.

Существует два варианта реализации указанной схемы:

1. Обмен долговых обязательств, номинированных в национальной валюте, на облигации, чей номинал выражен в иностранной валюте.

2. Обмен одних «внешних» (как правило, Brady bonds) долгов на другие.

Цели, преследуемые предложениями такого рода вариантов обмена (помимо «удлинения» долга, которое обычно происходит и в том, и в другом случае), достаточно очевидны. В первом случае – это реструктуризация госдолга в пользу «внешней» его части, что на определенном этапе отвечает интересам правительства, позволяя инвесторам вместе с тем избежать «курсового» риска. Во втором случае монетарные власти изменяют структуру лишь внешнего долга (в частности, при обмене Brady bonds они избавляются от необходимости держать часть средств в US T-Bills, которые обычно служат обеспечением этих бумаг); инвесторы же при этом получают возможность обменять имеющиеся у них долговые обязательства на более доходные, хотя и более рискованные (иногда вследствие более длительного срока обращения, иногда ввиду отсутствия обеспечения), инструменты.

Одной из наиболее известных рыночных схем реструктуризации государственного долга является конверсия долга. Под конверсией принято понимать все механизмы, обеспечивающие обмен внешнего долга на национальные активы. Это могут быть: конверсия долга в инвестиции; погашение долга товарными поставками; обмен на собственность; обмен на долговые обязательства третьих стран; обмен на акции или облигации.

Чаще всего осуществляется обмен долгов на акции национальных компаний. При этом кредиторам предоставляется право продажи долгов с дисконтом за национальную валюту. Последняя используется им для реализации инвестиционных проектов, приобретения ценных бумаг и прочих активов. С целью обеспечения наиболее выгодного для страны-должника курса при обмене выраженных в долларах долгов на национальную валюту в латиноамериканских странах, например, широко применялось проведение аукционов. Победителями на них становились владельцы долговых обязательств, предложившие наибольшие скидки с номинальной стоимости этих обязательств. Чаще всего используется непосредственный обмен (своп) долгов на акции компаний, находящихся в государственной собственности. При этом происходит капитализация внешнего долга.

Такая капитализация преследует следующие цели: замедление темпов роста или абсолютное сокращение величины внешнего долга; уменьшение оттока финансовых средств в виде платежей по обслуживанию внешней задолженности; привлечение новых инвестиций из-за рубежа; участие иностранного капитала в программах приватизации государственных предприятий; частичное возращение национальных капиталов, вывезенных за границу. Таким образом решается двоякая задача: с одной стороны, ослабляется внешнее долговое бремя, а с другой – привлекается иностранный капитал с целью обеспечения экономического роста и структурной перестройки экономики.

Большой опыт конверсии внешней задолженности во внутренние активы накоплен странами Латинской Америки, которые испытывали в 80-х гг. острейший долговой кризис. Максимальный объем заключения подобных сделок приходился на 1989–1990 гг. Они активно использовались при переоформлении задолженности таких стран-должников, как Чили, Аргентина и Мексика. Однако к 1991 г. их объем значительно сократился в основном потому, что с начала 90-х гг. цены долгов на вторичных рынках заметно возросли и привлекательность подобных операций для инвесторов уменьшилась. Операции по конверсии долга в акции предприятий иностранными инвесторами были прибыльными до тех пор, пока их национальная стоимость была ниже мировой.

В целом, этот механизм не столь однозначен. С одной стороны, такая схема предусматривает изменение расписания выплат и снижает краткосрочную нагрузку на бюджет. Более того, если до свопа поток выплат по долгу был жестко задан в номинальном выражении, то после – поток доходов от компании становится зависимым от экономического состояния страны, уровня внутренней и внешней инфляции и других факторов. Таким образом, выплаты по долгу привязываются к экономическому положению страны-заемщика, что расширяет возможности достижения компромисса.

С другой стороны, инвестор, получивший акции в результате обмена, в действительности не делает реальных вложений в экономику страны. Напротив, бюджет страны теряет потенциальные доходы, которые он мог бы получить от приватизации. Говорить об уменьшении объема государственного долга в масштабах страны также не приходится, поскольку кредиторы вместо долговых обязательств получили в собственность национальные компании, т. е. фактически обменяли госдолг на обязательства частного сектора. Объем долга действительно уменьшится за счет разности дисконтов, только если новые бумаги будут признаны приоритетными по отношению к старым.

Своп долгов на акции имеет и негативные моменты, такие, как возможное «бегство капитала», когда инвестор, получив на руки акции, сразу же старается продать их на рынке с тем, чтобы как можно скорее вывести капиталы из страны. В этом случае обмен будет эквивалентен досрочному выкупу обязательств за счет резервов Центрального банка. При этом если резервов будет недостаточно для удержания курса, последующая девальвация национальной валюты неизбежно приведет к еще более серьезным последствиям для экономики в целом. Более того, даже если массированного оттока капитала не будет, резервы страны могут тем не менее пострадать. Это произойдет в том случае, если иностранная компания предпочтет проводить инвестиции, которые в любом случае имели бы место (например, строительство нового завода стратегическим инвестором), с помощью акций, полученных при обмене, а не собственных финансовых ресурсов. В этой ситуации получается, что Центральный банк как бы выкупает часть долгов за счет своих валютных резервов.

Существуют также определенные проблемы, связанные с бюджетно-налоговой политикой государства. Для проведения подобного свопа государству необходимо найти источники средств на покупку акций национальных компаний (если эти акции находятся в собственности государства, то можно говорить о вмененных издержках, связанных с отказом от возможных доходов от их реализации). Это можно сделать неинфляционным путем, например, с помощью дополнительного внутреннего займа. В этом случае внешний долг переводится во внутренний. Однако, как правило, у стран, имеющих проблемы с внешними долгами, значителен также и объем внутренней задолженности. Таким образом, в результате проведения свопа увеличивается нагрузка на бюджет, что приводит к росту реальной стоимости обслуживания внутренних долгов и оказывает негативное воздействие на экономическую ситуацию в стране.

Сегодня капитализация долговых обязательств может быть рассмотрена как один из способов сокращения внешнего долга. Однако надо иметь в виду, что этот метод связан с определенным риском. В частности, следует учитывать, что вследствие использования механизма конверсии одновременно сокращаются традиционные капиталовложения, следовательно, уменьшается приток новых средств. Кроме того, процесс конверсии может активизировать спекулятивные операции с целью извлечения дохода на разнице обменных курсов по конверсионным и текущим операциям. Расходы на обслуживание внешнего долга уменьшаются, зато растут выплаты дивидендов по акциям, следовательно, ставится под сомнение сокращение итогового оттока финансовых средств. Конверсионные операции неизбежно ведут к увеличению денежной массы и потому чреваты усилением инфляционного процесса. Наконец, использование механизма конверсии порождает опасность ослабления национального контроля над некоторыми стратегически важными сферами национального хозяйства.

Кроме того, как свидетельствует опыт других стран, например Аргентины, метод капитализации долгов может быть осуществлен наиболее эффективно во время массовой приватизации государственного сектора. В России к концу 90-х гг. приватизация была уже в основном завершена и в собственности государства находится не так много предприятий. Следует также иметь в виду, что размер внешнего долга несоизмерим с оценкой стоимости акций большинства нормально работающих предприятий. Их стоимость значительно ниже. К тому же, где государству взять деньги, чтобы выкупить эти акции у частных компаний?

Но самым главным является то, что в настоящее время акции крупнейших российских компаний в электроэнергетике, топливной промышленности, металлургии, телекоммуникациях («голубые фишки») по отношению к бумагам аналогичных компаний развивающихся стран недооценены в несколько раз. Бумаги компаний «второго эшелона» в машиностроении, лесной, легкой, пищевой промышленности недооценены в еще большей степени. В то же время устойчиво действующая конвергенция цен российского фондового рынка и фондовых рынков развивающихся стран позволяет надеяться на значительное повышение относительной цены акций российских компаний в обозримом будущем. Таким образом, использование для целей обслуживания и погашения долга более дешевых средств платежа при дальнейшем их неизбежном удорожании, к тому же при наличии более дорогих альтернатив, является неоптимальным и ведет к существенным экономическим потерям.

1. Каковы основные причины дефицита государственного бюджета?

2. Какие виды дефицита бюджета вы знаете?

3. Чем отличается политика «ежегодно балансируемого бюджета» и «циклического балансирования бюджета»? Какой тип политики используется в России?

4. Каковы основные способы финансирования дефицита бюджета?

5. В чем плюсы и минусы монетизации как способа финансирования дефицита бюджета?

6. Чем отличается государственный кредит от банковского и товарного?

7. Какова классификация государственных займов?

8. В какой форме могут существовать долговые обязательства РФ?

9. Каков основной критерий деления долга РФ на внутренний и внешний?

10. Какова структура внутреннего долга РФ?

11. Какова структура внешнего долга РФ?

12. Назовите основные показатели долговой зависимости экономики?